Decisão final sobre os cursos de medicina no STF

Comentários à ementa de dos embargos na ADC nº 81.

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE E AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3º DA LEI 12.871/2013 (LEI DO MAIS MÉDICOS). NECESSIDADE DE CHAMAMENTO PÚBLICO PARA ABERTURA DE NOVOS CURSOS DE MEDICINA. OPOSIÇÃO PELO AMICUS CURIAE E POR TERCEIRO. ILEGITIMIDADE PROCESSUAL. NÃO CONHECIMENTO. AUSÊNCIA DE OMISSÕES NO ACÓRDÃO EMBARGADO. ALEGAÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DO ACÓRDÃO PELO MEC. INTEGRAÇÃO DO JULGADO

1. O Supremo Tribunal Federal firmou sua jurisprudência no sentido da ilegitimidade processual do amicus curiae para a oposição de embargos de declaração no âmbito das ações de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes.

Comentário: Questão processual, diz respeito a quem pode opor embargos. Basicamente considera os sindicados e associações como parte não legítima para opor embargos.

2. São igualmente inadmissíveis os embargos de declaração opostos por terceiro não admitido nos autos que se utiliza do expediente recursal para suscitar interesse subjetivo, notadamente as condições de aplicabilidade do acórdão proferido em sede de controle concentrado de constitucionalidade a processo judicial específico.

Comentário:  O voto afasta o uso instrumental dos embargos para solucionar situações concretas no âmbito do controle abstrato, negando a “individualização” da discussão da ADC por empresas e entidades com interesses subjetivos.

3.     Inexistência de omissão acerca da legalidade e da constitucionalidade da Portaria MEC/SERES n. 531/2023, por se tratar de matéria que extrapola o objeto das ações de controle concentrado de constitucionalidade apreciadas por meio do acórdão embargado. Integração do julgado, porém, quanto às alegações de que o Ministério da Educação (MEC) estaria descumprindo, por meio da Portaria MEC/SERES n. 531/2023, as determinações oriundas da medida cautelar concedida e do acórdão embargado.

Comentário:  A ementa é categórica ao afirmar: não há análise de legalidade da Portaria nº 531 na ADC, pois isso extrapola seu objeto. A chamada “integração” do julgado consistiu apenas em esclarecimento complementar, para afastar a ideia de descumprimento automático do acórdão; contudo, o fato de a norma não contrariar, em abstrato, a decisão do STF não implica sua validação, permanecendo a Portaria plenamente sujeita ao controle de legalidade, caso a caso.

4. O Plenário estabeleceu, nos termos do acórdão embargado, que a oferta de novas vagas em cursos de medicina pressupõe a aferição, pelo Ministério da Educação, de relevância e necessidade social da pretensão, na forma da Lei 12.871/2013. Igualmente se decidiu, quanto aos processos que ultrapassaram a fase inicial de análise documental (Decreto 9.235/2017, arts. 19, § 1º, e 42), que a pretensão de criação ou ampliação de vagas em cursos de medicina que se enquadrar nesta hipótese deve ter seu prosseguimento administrativo assegurado. Não se decidiu, porém, que a pretensão da instituição de ensino nessa situação à obtenção das novas vagas deverá ser necessariamente acolhida pelo MEC – muito menos que tal pretensão deva ser acolhida à revelia do MEC, ou que o Poder Judiciário pode, de alguma forma, se substituir ao juízo administrativo na apreciação do mérito dos pedidos de aberturas de novas vagas em cursos de medicina.

Comentário:  Neste ponto, a decisão do STF é enfática ao afastar qualquer garantia de aprovação automática de cursos ou de vagas, bem como a substituição do juízo administrativo do MEC pelo Judiciário. Ao mesmo tempo, assegura-se a tramitação do processo administrativo, o que pressupõe a possibilidade de controle judicial de ilegalidades relativas ao contraditório e ao devido processo legal. Fica, assim, bem delimitado o papel das instâncias ordinárias: controle de legalidade da norma e do procedimento, com atuação contida, sem antecipar nem substituir a decisão final a ser proferida pelo MEC.

5. A Portaria SERES/MEC n. 531/2023 visa propiciar à Administração novo padrão decisório para dar efetividade aos comandos provenientes das decisões proferidas nestes autos. Por seu intermédio, restou estabelecido procedimento administrativo voltado a propiciar o exame, em cada caso concreto, do preenchimento dos requisitos contidos nos §§ 1º, 2º e 7º do art. 3º da Lei 12.871/2013, assegurados mecanismos de observância ao contraditório e à razoável duração do processo. Descabe ao Judiciário, no ponto, promover a sindicância dos pormenores das escolhas administrativas realizadas pela administração pública no cumprimento de suas funções, sob pena de flagrante incursão no mérito administrativo.

Comentário: A Portaria nº 531 é tratada como instrumento voltado à operacionalização do cumprimento da ADC, ao disciplinar procedimentos administrativos para a verificação dos requisitos legais. Nesse sentido, fica claro que as opções procedimentais nela contidas integram o mérito administrativo, imune à substituição judicial. Ao mesmo tempo, a decisão não reconhece a Portaria como fonte de novos requisitos, deixando expresso que somente prevalecem aqueles previstos nos §§ 1º, 2º e 7º do art. 3º da Lei nº 12.871/2013.

6. Para fins de estruturação das políticas relacionadas às ações do Sistema Único de Saúde (SUS) – como é o caso da instalação de cursos de medicina –, deve ser considerado, idealmente, o critério das regiões de saúde. Ao contrário do que argumentam parte das embargantes, não procede que o MEC tenha deixado de considerar o critério da região de saúde no momento de aferição do interesse social na abertura/expansão de vagas pretendidas pelas instituições enquadradas no item (ii) da parte final da deliberação embargada. A utilização da concentração, no âmbito do município, de médico por habitante inferior à média dos países da OCDE como critério auxiliar para fins de aferição de relevância e necessidade social na oferta de novas vagas em cursos de medicina não configura comportamento a priori inadequado por parte do MEC, nem importa em descumprimento do acórdão embargado.

Comentário: O trecho esclarece observação relevante do voto do Relator: reconhece que o critério de análise regional é o parâmetro ideal, conforme a Lei nº 12.871/2013, admitindo a densidade médica municipal apenas como critério auxiliar. No nosso entendimento, com base no art. 8º, § 8º, da Portaria nº 531, a lógica desse uso auxiliar é facilitar o deferimento quando o dado municipal já evidencia a necessidade social, sem dispensar a análise da região de saúde quando isso não ocorre. Em síntese, o julgado não autoriza decisões automáticas ou exclusivas com base no dado municipal, nem afasta o comando legal da regionalização.

É relevante apontar, com a devida cautela, uma diferença entre o voto condutor e a ementa, esta última responsável por condensar o conteúdo decisório do julgamento: não há, na ementa, qualquer menção a limite máximo de vagas. O silêncio é significativo porque o tema é tratado no voto do relator ao lado da discussão sobre região de saúde; a sua ausência na ementa indica que tal matéria não foi incorporada ao núcleo decisório do acórdão, permanecendo no campo das considerações laterais (obiter dicta).

7. Insurgências acerca da condução, pelo MEC, de um dado processo administrativo, ou quanto aos critérios aplicados na apreciação da situação particular de uma determinada instituição de ensino, dão ensejo a possíveis questões a serem solucionadas no âmbito de eventual pretensão individual e subjetiva, perante o órgão jurisdicional competente. Pretensões de tal natureza desbordam do escopo cognitivo das ações de controle concentrado de constitucionalidade apreciadas por meio do acórdão embargado, que versam, em âmbito estritamente objetivo, sobre parâmetros constitucionalmente adequados de aplicação da sistemática do chamamento público (Lei 12.871/2013, art. 3º) no contexto das práticas administrativas de criação, ampliação e controle de funcionamento de cursos de medicina no país.

Comentário: Aqui o voto é explícito ao delimitar o campo da ADC: o controle concentrado não resolve ilegalidades concretas, mas tampouco impede que elas sejam examinadas em sede própria. O item evidencia a preservação do espaço do contencioso individual, especialmente no que se refere à “condução, pelo MEC, de um dado processo administrativo, ou quanto aos critérios aplicados na apreciação da situação particular”. Na parte final, o acórdão descreve de forma técnica o âmbito de atuação do STF, circunscrito ao plano objetivo, voltado a verificar se os parâmetros adotados são “constitucionalmente adequados”.

8. Da mesma forma, também a União possui instrumentos processuais para, se o caso, opor-se a eventual inobservância, pelos demais órgãos jurisdicionais, dos comandos oriundos do presente julgamento na apreciação de demandas judiciais que versam sobre a situação particular de uma dada instituição de ensino – como, aliás, já tem ocorrido (v. g. Rcl 66.439/DF, Segunda Turma)

Comentário: O acórdão registra que a União dispõe de instrumentos processuais próprios para reagir a decisões judiciais que eventualmente deixem de observar o que foi decidido na ADC 81. A referência é feita para esclarecer, nesse contexto, que a discussão de “demandas judiciais que versam sobre a situação particular de uma dada instituição de ensino” não se realiza por meio de embargos de declaração na própria ADC, mas pelas vias processuais adequadas no controle concreto.

Importa destacar que a reclamação mencionada — Rcl 66.439/DF — teve seguimento negado, ao fundamento de que “o ato judicial impugnado (decisão de 2ª instância), que se limitou a reconhecer a inércia da União quanto ao cumprimento de determinação anterior, não guarda estrita aderência com a decisão paradigma (ADC 81)”. Assim, embora o caso se encontre atualmente em fase de julgamento de agravo, o instrumento processual adotado pela União, no exemplo citado, foi rejeitado de forma monocrática pelo STF, evidenciando a exigência de rigor na demonstração da aderência estrita ao precedente da ADC.

9. Embargos de declaração opostos pelas entidades admitidas na qualidade de amicus curiae e por terceiro não admitido nos autos não conhecidos. Embargos de declaração opostos pelas autoras das ações de controle concentrado de constitucionalidade conhecidos e parcialmente providos para integração do julgado, sem atribuição de quaisquer efeitos modificativos.

Comentário: Este resultado espelha o que foi observado nos itens 1 e 2. Apesar do “parcial provimento”, os votos deixam claro que a decisão se limitou a acréscimo argumentativo, sem qualquer ampliação do dispositivo. As posições dos Ministros Dias Toffoli, que rejeitava os embargos, e André Mendonça, que lhes negava seguimento, embora vencidas, evidenciam uma leitura mais restritiva do alcance da ADC, reforçando que o núcleo vinculante do julgamento é ainda mais delimitado do que a leitura isolada da ementa poderia sugerir.

Acórdão do ADC 81 MC-REF-ED-SEGUNDOS / DF

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