Alguém avaliou os impactos do novo instrumento de avaliação?

O novo instrumento de avaliação institucional do INEP – o roteiro que orientará as verificações in loco de credenciamento e recredenciamento – vem sendo discutido quase exclusivamente sob perspectivas didático-pedagógicas e de gestão. Falta uma pergunta que não é apenas de interesse público, mas de conformidade: alguém avaliou os impactos regulatórios da mudança?

Justiça seja feita, o trabalho parece ter sido hercúleo e bem conduzido. Eficiente, transparente e técnico, muito técnico. Próximo do que se poderia classificar como tecnocrático. Se houve resistência a temas que não deveriam ter prevalecido, isso não está evidente e talvez não fosse o papel de quem estava produzindo essa proposta técnica.

Agora, com a proposta apresentada e reuniões públicas realizadas, entendemos que chegou a hora de discutir não mais o conteúdo, mas os resultados. Para isso, existe uma ferramenta jurídica.

A Avaliação de Impacto Regulatório (AIR) passou a integrar o processo regulatório brasileiro com a reforma legislativa de 2019 e foi disciplinada em detalhe pelo Decreto nº 10.411/2020, ressalvadas as hipóteses legais de dispensa.

No caso da medicina, o STF, na ADC nº 81, mencionou em voto vencido a importância de utilizá-la para processos administrativos pendentes. O MEC não a utilizou para criar a Portaria usada para regular os cursos judicializados e agora vê que seus efeitos podem ter contribuído para um cenário – previsível, caso fosse feita uma AIR – de alteração dos campos de prática disponíveis para o chamamento. Este cenário que acabou conduzindo o Ministério da Educação à revogação do edital de chamamento, um ato que poderia ter sido evitado pela avaliação de impacto da portaria e do próprio edital.

Mesmo diante desses problemas recentes, não há notícia de que essa verificação tenha sido feita para o novo instrumento de avaliação institucional. A consulta pública sobre o Instrumento de Avaliação Institucional, aberta por menos de um mês na plataforma Brasil Participativo, tratou da estrutura em eixos, dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e da governança institucional, nunca dos custos regulatórios ou dos impactos da mudança sobre IES com processos já em curso. A pergunta que parece ter guiado sua elaboração foi outra: o instrumento é tecnicamente embasado? A comunidade concorda com essas bases técnicas? Ninguém parece ter usado essa ferramenta para investigar as consequências.

O Decreto que regula a AIR exige que a Administração identifique os efeitos e riscos da edição do ato normativo, descreva as alternativas possíveis ao problema regulatório e as compare de forma fundamentada, indicando a metodologia escolhida e a solução considerada mais adequada (art. 6º, XI). Exige, ainda, a exposição dos possíveis impactos de cada alternativa e de seus custos regulatórios, inclusive sobre as microempresas e as empresas de pequeno porte. Isso seria uma resposta técnica nos termos da lei, complementar aos estudos prévios, que parecem bem conduzidos.

Esse tipo de análise não é formalismo, é o momento em que o Estado mede quem será afetado, compara alternativas e verifica se o benefício pretendido justifica o custo imposto. Por isso o Decreto determina que ela deve anteceder a eventual consulta pública (art. 9º): sem a AIR, a consulta discute um ato administrativo cujos custos e alternativas ninguém mediu. Esse parece ter sido exatamente o caso do novo instrumento de avaliação institucional, que, mesmo podendo ter méritos, não seguiu o procedimento previsto.

A este problema se soma um segundo problema, que é a perspectiva de uso do instrumento sem um regime próprio de transição, ainda que aqui existam questões intertemporais legítimas.

O recredenciamento unificado para EAD, semipresencial e presencial exige, sim, alterações imediatas para viabilizar essa nova forma de credenciar uma IES. Isso não autoriza, porém, impor de imediato outras exigências que não se justificam por essa mesma peculiaridade. Exigir regras de bem-estar e adaptações profundas na CPA – inclusive com a contratação de profissional de ciência de dados – não pode ser justificado apenas pelas mudanças nas normas sobre modalidades de credenciamento.

Não se faz aqui um juízo de valor. Não há indicador mais ou menos importante em uma avaliação que se propõe equilibrada e sistêmica. Há, certamente, modificações urgentes e outras que podem ser implementadas de forma gradual.

O direito brasileiro já respondeu a esse problema. O art. 23, inserido na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro em 2018, exige:

"A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais".

Essa exigência não se limita a atos normativos em sentido estrito, afinal o art. 23 fala em “interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado” e sua regulamentação exige que o regime de transição trate do prazo e do modo de cumprimento. A regra alcança bem o novo instrumento, que, mesmo sem ser ato normativo clássico, produz efeitos concretos sobre os agentes regulados e se aproxima do que a literatura chama de soft law.

Objetivamente, uma proposta de transição poderia ser combinada com a noção de avaliação formativa. Parte do novo instrumento, a necessária para avaliar a infraestrutura, os docentes e o projeto em relação à proposta de oferta em todas as modalidades, pode ser aplicada de imediato e formar o conceito das instituições nesse momento de transição. Enquanto isso, durante um ciclo avaliativo de 3 a 5 anos, os resultados nos itens inovadores devem ser tratados como dados para uso interno das IES, permitindo que se aprimorem e se adaptem durante o regime de transição.

Neste momento em que o debate técnico parece chegar ao fim, o Poder Público precisa voltar os olhos para a legislação regulatória e para a tradição jurídica que também rejeita a surpresa na avaliação e os efeitos retroativos de padrões decisórios ou instrumentos de avaliação, como reconhecido em diversos pareceres do Conselho Nacional de Educação.

Antes de discutir se um indicador é melhor que outro, existe uma questão anterior: o Estado avaliou as consequências da própria mudança que pretende impor? Enquanto essa pergunta permanecer sem resposta, o debate sobre o novo instrumento continuará tecnicamente sofisticado, mas juridicamente incompleto.

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