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Cursos de medicina para hospitais: primeira impressão sobre o Edital MEC 5/2024

No último dia de abril de 2024 foi publicado o Edital MEC 5/2024, sobre o chamamento público para habilitação de instituição de educação superior (IES) mantida por mantenedora de unidade hospitalar para autorização de curso de graduação em Medicina. Este procedimento está previsto na Lei do Programa Mais Médicos e foi realizado uma pela primeira vez em 2014, agora, após anos de suspensão, o edital para esta modalidade de chamamento era esperado desde a Portaria 650, de abril de 2023.

As mantenedoras de hospitais que também mantêm instituições de ensino superior podem buscar a habilitação prevista no chamamento. Isso lhes dará a chance de solicitar o protocolo de autorização de curso de Medicina ao MEC (Item 1.3 do Edital de 2024). Para isso, devem atualizar seus dados e enviar a documentação entre 30 de maio de 2024 e 29 de abril de 2025.

Os requisitos para hospitais incluem mais de 400 leitos próprios, além de certificação de excelência ou reconhecimento como hospital de ensino. Além disso, deve haver residência médica em pelo menos 10 especialidades e convênio com a rede SUS. Por isso, há um filtro que exclui até mesmo bons hospitais. Em paralelo, as Instituições de Ensino precisam, basicamente, de conceito institucional e índice geral igual ou maior que quatro.

Apesar de ser um documento muito bem estruturado e bastante parecido com o usado há dez anos, o Edital 05/2024 precisa de alguns ajustes. O primeiro deles é exigência de que a unidade hospitalar e a Instituição de Educação Superior “sejam mantidas pela mesma mantenedora, sob o mesmo número do Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ, e estejam sediadas no mesmo município” (item 1.4). Esta exigência é ilegal e exagerada.

Exigir uma única pessoa jurídica vai além do que constava do Edital 05/2014. Em virtude dessa regra, grupos empresariais que tenham mantenedoras diferentes para seu hospital e sua IES ficam impedidos de participar. Isso ocorrerá mesmo que as mantenedoras sejam coligadas e instaladas na mesma cidade.

A exigência é excessiva pois existem unidades hospitalares e estabelecimentos de ensino com mantenedoras diferentes simplesmente porque possuem incentivos e forma de tributação diversa. Neste caso, não se identifica nenhum tipo de fraude ou vantagem concorrencial e não deveria haver uma proibição no ato de chamamento.

Este exagero fica ainda mais evidente se for observado que no edital de 2023, aberto a quaisquer instituições de ensino, foi incluída uma regra para grupos empresariais. Até porque, a discrepância entre os instrumentos convocatórios revela um problema grave: o tratamento diferenciado dos grupos ou redes de empresas, que são considerados para impor restrições no Edital MEC 1/2023 e negligenciados para favorecer a participação no Edital MEC 5/2024.

Reforça a percepção do trato desigual, a permissão de credenciamento de instituição de ensino após a vitória no chamamento do edital de 2023 (item 3.1.2) e a falta de previsão dessa opção no chamamento de unidades hospitalares, agora, em 2024.

Não bastasse esse tratamento desequilibrado, que poderia ser tratado como “escolha duvidosa” da Administração Pública, a regra também é ilegal. Descumpre a Portaria 650/2023 e a Lei 12.871/2013 - Lei do Programa Mais Médicos.

A Portaria 650, trata do chamamento para habilitação aqui discutido como uma modalidade, denominada “estrutura de serviços conexos à saúde e à formação médica”. Esta norma é omissa quanto à exigência de mantenedoras com mesmo CNPJ.

Esta unidade empresarial não está prevista na Lei do Programa Mais Médicos, que se refere a “unidades hospitalares” sem citar a necessidade de mantenedora credenciada no MEC:

Art. 3º (…) § 5º O Ministério da Educação, sem prejuízo do atendimento aos requisitos previstos no inciso II do § 1º deste artigo, disporá sobre o processo de autorização de cursos de Medicina em unidades hospitalares que: I - possuam certificação como hospitais de ensino; II - possuam residência médica em no mínimo 10 (dez) especialidades; ou III - mantenham processo permanente de avaliação e certificação da qualidade de seus serviços.

Quando o edital extrapola os limites da lei e da portaria mencionadas, ocorre o “abuso de poder regulamentar”, que é vedado pela própria Constituição de 1988. A Lei Fundamental, no parágrafo único do Art. 170, afirma que a atividade econômica só poderia ser restringida por Lei. Ora, edital, como dito, não é lei e não pode, sem base normativa firme e expressa, criar uma exigência que transborda aquelas descritas na legislação.

O MEC deveria saber disso, posto que, há decisões judiciais contra decreto seu. Nos últimos anos vários julgados reafirmaram que: “A exigência de comprovação de regularidade fiscal e parafiscal como condição para recebimento e processamento dos pedidos de credenciamento/reconhecimento de cursos superiores [...] viola os limites do poder regulamentar em relação à Lei n. 9.394/1996” (TRF1. AC: 1008312-35.2018.4.01.3400, julgado em 27/03/2023, grifamos). Esta referência precisa ser considerada, pois aqui também há uma exigência que impõe condição além dos limites do poder regulamentar.

Às decisões judiciais soma-se hoje a força da Lei 13.874/2019. Esta norma determina que a Administração Pública, ao regular, deve ater-se ao “a previsão explícita em lei” e “evitar o abuso do poder regulatório” (Art. 4º). Mais a mais, ao cumprir essa tarefa, o agente público não deve criar reserva de mercado ou gerar custos de transação desnecessários (Art. 4º, I e V). Portanto, a ilegalidade do abuso regulamentar fica ainda mais ressaltada.

Por fim, a ilegalidade, ou excesso regulamentar, está evidenciada pela comparação com a norma sobre hospitais de ensino (HE), Portaria Interministerial 285/2015. Afinal, ela prevê que os HE são “estabelecimentos de saúde que pertencem ou são conveniados a uma Instituição de Ensino Superior (IES), pública ou privada” (grifamos). Nesse contexto, a regra criada no edital de 2024, sem justificar-se, acaba sendo mais rigorosa que a legislação aplicada às unidades hospitalares que apoiam o ensino.

Ainda nesta direção, é fato que as universidades federais (IFES) optam por uma gestão que separa a instituição de ensino dos hospitais usados como campo de prática. Para gerir atividades das unidades hospitalares ligadas às IFES foi criada a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH, que tem regime jurídico próprio. Assim, fica claro que a própria administração pública opta, na prática, por mantenedores diferentes.

Essas evidências, tornam ainda mais importante uma “motivação circunstanciada das condições do edital” prevista na nova lei de licitações (Art. 18, IX, da Lei 14.133/2021), ou seja, desperta a curiosidade sobre qual seria a razão para a exigência de um único CNPJ que mantenha uma Instituição de Ensino e um Hospital ao mesmo tempo.

Enfim, antes mesmo de uma análise profunda do Edital pode ser observado um problema jurídico grave e, pior, aparentemente injustificável.

O Ministério da Educação talvez afirme que as Instituições de Ensino podem ser transferidas para as mantenedoras de hospitais e vice-versa. Sendo assim, não haveria prejuízo. Porém, o procedimento costuma ser lento – no caso das IES, demora-se um ano ou mais para que uma transferência de mantença seja lançada no sistema e-MEC. E mesmo que possa acontecer uma transferência, a mudança pode ser tributária e contabilmente indesejada, ineficiente e injusta.

Em síntese, esta primeira análise já aponta para uma falha que não é simples. Um problema que precisa ser rapidamente corrigido, sob pena de dificultar a efetivação do Edital 05/2024, que é bom e já chega com largo atraso para um país que precisa de mais médicos.


Edital MEC 5/2024

ILAPE - Edital 5-2024 MEC - Medicina mantenedora unidade hospitalar
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