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Vedação do retrocesso tecnológico e as restrições ao EAD

Atualizado: 4 de mai.

Em voto muito bem fundamentado no RE 1054110, o Min. Roberto Barroso, hoje presidente do STF, afirmou que:

Acho que é inócuo tentar proibir a inovação ou preservar o status quo, assim como, com a destruição das máquinas de tear, no início do século XIX, por trabalhadores ingleses ou, pouco depois, na França, quando se começaram a vender roupas prêt-à-porter, em que os alfaiates também invadiram as grandes lojas, não foi possível frear a revolução industrial. O desafio do Estado está em como acomodar a inovação com os mercados pré-existentes, e penso que a proibição da atividade na tentativa de contenção do processo de mudança, evidentemente, não é o caminho, até porque acho que seria como tentar aparar vento com as mãos.

A decisão se referia ao transporte por aplicativos, mas, aparentemente, há uma tendência de restringir a inovação também na área educacional. Limitações cogitadas por entidades corporativas na área de saúde e direito foram os primeiros marcos da resistência, que segue agora com a proposta de resolução das Diretrizes Curriculares da formação docente (DCN incluída no Parecer CNE/CP 4/2024).


Em recente artigo demonstramos que a proposta de  DCN não tem justificativas contundentes e, pior, que até mesmo os artigos científicos citados como referência são defasados, anteriores, por exemplo, à crise pandêmica.


Esta tendência de restrição do EAD, muitas vezes baseada em argumentos como o aumento das matrículas na modalidade, é um grande retrocesso social, ou talvez o que poderia ser denominado uma onda de “retrocesso tecnológico”.


O princípio da proibição do retrocesso social


Em sua consagrada obra sobre o Direito Constitucional, MENDES e BRANCO (2020) afirmam que “A realização do direito pelo legislador constituiria, ela própria, uma barreira para que a proteção atingida seja desfeita sem compensações”. Ressalvando a polêmica existente quanto ao princípio da proibição do retrocesso à época, os autores ressaltam que é inegável a vinculação do Legislador e da Administração Pública aos direitos fundamentais.


SARLET, MARINONI e MITIDIERO (2002) lembram que:

“…a jurisprudência, vêm reconhecendo a vigência, como garantia constitucional implícita, do princípio da vedação de retrocesso social, a coibir medidas que, mediante a revogação ou alteração da legislação infraconstitucional (apenas para citar uma forma de intervenção nos direitos sociais), venham a desconstituir ou afetar gravemente o grau de concretização já atribuído a determinado direito fundamental (e social)…”.

Um caso julgado pelo Min. Gilmar Mendes indica a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário. Na ADPF 698, o STF analisou a revogação da Portaria Normativa 13/2016 por outra portaria do MEC, a Portaria Normativa 545/2020. A questão envolvia ações afirmativas para inclusão de negros (pretos e pardos), indígenas e pessoas com deficiência em programas de pós-graduação stricto sensu de instituições públicas. O Ministro acabou não decidindo o tema, pois a segunda Portaria foi revogada, mas afirmou em seu voto que: “...parece-me possível concluir que a revogação da Portaria Normativa MEC n. 13, de 2006, representou, na prática, verdadeiro retrocesso social no que diz respeito ao acesso de negros aos níveis mais altos de titulação acadêmica”


A proibição de retrocesso, portanto, vale para o direito de acesso à educação e não é absurdo que seja cogitada no caso das DCN de formação docente.

 

O retrocesso social e tecnológico nas DCN de formação docente


No caso da restrição ao EaD, direito de acesso à educação, por parte dos estudantes, e a liberdade de concepções pedagógicas, por parte das IES, estão próximos de sofrer um severo retrocesso a partir das DCN sobre formação de professores, que pode ainda ter um efeito multiplicar terrível em relação a outras áreas.


Esse efeito negativo, além de um problema econômico e social aponta para um retrocesso tecnológico, uma refutação de novos meios e metodologias como forma de implementação de direitos fundamentais.


Para evitar esse retrocesso, uma das soluções seria o uso de estudos de análise de impacto regulatório. Segundo o Decreto 10.411/2019 a AIR deve conter, basicamente, a:


  • Identificação do problema regulatório;

  • Identificação dos afetados pelo problema regulatório identificado;

  • Definição dos objetivos a serem alcançados;

  • Descrição das alternativas de enfrentamento do problema regulatório;

  • Exposição dos possíveis impactos de cada alternativa;

  • Identificação e definição dos efeitos e riscos do ato normativo;

  • Descrição da estratégia para implementação.


No caso das novas Diretrizes Curriculares de formação docente, especificamente quanto às restrições ao EaD, não estão claros o problema regulatório, o impacto e os objetivos. Além disso, não parecem ter sido exploradas alternativas, sopesados os riscos nem considerados todos os afetados pela proposta de regulação.


A falta de uma análise assim pode gerar consequências em relação a liberdade das instituições de ensino, mas principalmente quanto ao direito de acesso dos estudantes.


O acesso é princípio da atividade de ensino, consagrado em primeiro lugar no Art. 206, da Constituição de 1988. Ele pode ser definido como o direito de usufruir da atividade econômica, do serviço educacional, seja ele prestado pelo Estado ou por particulares.


Nesse sentido, ao contrário da educação básica, a formação docente em nível superior é atividade que mescla iniciativa privada e pública, sendo ambas necessárias, relevantes e indispensáveis para garantir acesso aos interessados.


A partir do texto constitucional, não há expectativa nem obrigação de que o Poder Público assuma toda a oferta e garanta todo o acesso - na prática, sem o estudo regulatório, nem é possível saber se erário dispõe de recursos para tanto. Desta forma, a oferta privada é essencial.


Por outro lado, oferta descasada das condições de demanda é mera formalidade. Por isso, precisam ser consideradas as informações do Parecer CNE/CP 4/2024 no sentido de que “os cursos de licenciatura EaD vêm liderando o número de matrículas em IES” e que houve “uma queda de 30% das matrículas de cursos de licenciatura na modalidade presencial, sendo que nas instituições privadas essa queda foi de 60%”. Esses dados demonstram a preferência pelo EaD como ele é realizado hoje e disso decorre o risco de uma mudança no perfil da oferta sem aprofundamento da análise.


Na mesma direção, a informação de que “os estudantes que buscam cursos de licenciatura têm mais de 30 (trinta) anos” e “são mais pobres” é tão importante quanto a de seu desempenho no ENADE. Esse perfil pode moldar os estudos sobre riscos e impactos previstos em relação às DCN e pode até mesmo indicar que que mais precisa do curso EaD são pessoas que enfrentam condições de desigualdade de acesso.

 

A falha regulatória e os custos sociais do retrocesso


Diante dessa constatação preliminar, mesmo quem não é especialista em políticas públicas pode perceber os efeitos negativos das restrições aos cursos EaD, as externalidades. Além disso, pode ser questionado o balanço entre custos e benefícios da mudança – que dificulta a oferta de cursos a distância, aproximando-os, forçosamente, dos cursos presenciais.


Sobre esta análise de custos e benefícios a Lei 13.874/2019 prevê:

Art. 4º É dever da administração pública e das demais entidades que se vinculam a esta Lei, no exercício de regulamentação de norma pública pertencente à legislação sobre a qual esta Lei versa, exceto se em estrito cumprimento a previsão explícita em lei, evitar o abuso do poder regulatório de maneira a, indevidamente: […]
III - exigir especificação técnica que não seja necessária para atingir o fim desejado;
IV - redigir enunciados que impeçam ou retardem a inovação e a adoção de novas tecnologias, processos ou modelos de negócios, ressalvadas as situações consideradas em regulamento como de alto risco;
V - aumentar os custos de transação sem demonstração de benefícios;
VI - criar demanda artificial ou compulsória de produto, serviço ou atividade profissional. […]

Ora, as DCN são típicas coletâneas de “especificações técnicas” com finalidade determinada. E, neste caso, a adoção de processos incomuns pode criar uma demanda artificial e, principalmente, aumentar custos sem demonstrar benefícios. Tal mudança implicará  não apenas aspectos financeiros, mas em custos sociais potencialmente vultosos e preocupantes.


Esta discussão é importante, pois quando o Parecer for homologado pelo Ministro da Educação haverá uma resolução com efeitos concretos e os riscos deixarão de ser apenas perspectivas.


Demonstrando o nível de preocupação que deveria existir, a reportagem “'Terá de fechar licenciaturas a distância', diz secretário sobre universidade pública online de SP”, no site Terra, dá o tom do que pode acontecer. Por outro lado, o termo “inviável” foi usado por instituições privadas para se referir às DCN, neste caso em reportagem do Estadão.


Estas notícias indicam problemas que deveriam ter sido considerados no Parecer.


Em resumo, é clara a possibilidade de um retrocesso social e até mesmo de um retrocesso tecnológico na área de educação, com redução de acesso e das opções metodológicas. Este, enfim, é o primeiro problema jurídico que precisa ser considerado antes mesmo da homologação do parecer sobre as DCN da formação docente.

 


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