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A seleção dos municípios para o edital do Mais Médicos: análise crítica. (Parte 03)

Atualizado: 13 de dez. de 2023

Como foi abordado nas duas primeiras partes desse artigo, algumas escolhas prévias do MEC e do Ministério da Saúde condicionaram o resultado que acabou sendo gerado por um algoritmo.


Leia:



Houve uma clara filtragem de dados, por meio de parâmetros prévios, com uso de critérios que merecem críticas e depois os dados foram submetidos a premissas e indicadores que estruturam o resultado de uma forma incomum, privilegiando, por exemplo, alguns estados e padronizando um número sem sentido de vagas.


Agora restam duas questões: a defasagem do algoritmo escolhido e as possíveis ilegalidades cometidas na seleção dos municípios.


E o algoritmo, funciona?


Mesmo quem não é cientista de dados ou especialista em políticas públicas pode perceber que esta não é a escolha mais justa e, provavelmente, não é a mais eficiente.


A parametrização dos dados, sua classificação e clusterização, poderia ser feita por um algoritmo guiado por aprendizagem de máquina. Assim, o MEC poderia ter definido bem os objetivos – abrir cursos com a maior qualidade possível; ou descentralizar os cursos; ou selecionar os municípios mais viáveis, por exemplo – e usado a inteligência artificial para buscar nas bases de dados que possui quais seriam os fatores decisivos para obter esse resultado. Mas não usou.


Por outro lado, a escolha de critérios genéricos como a densidade médica de 2,5 ou a existência de hospital com 80 vagas, sem considerar as diferenças regionais, cria vieses e gera injustiça. Da mesma forma, a limitação do total de vagas a um número inferior a metade “capacidade formativa” disponível e a padronização do número de vagas por município denotam uma escolha injusta e ineficiente, a qual pode prejudicar até mesmo cidades pequenas e médias que, ao longo dos anos, estruturaram seu sistema de saúde.


Especificamente quanto ao algoritmo usado pelo MEC, seria necessária mais transparência. É preciso saber, no mínimo, como as premissas interagem com os indicadores e quais os pesos foram usados para cada variável. E não cabe aqui dizer que as mantenedoras poderão solicitar o algoritmo por algum meio burocrático, pois como prevê a Lei de Governo Digital, deveria existir transparência ativa em relação aos dados tratados, com disponibilização das bases e do código “independentemente de solicitações” (Art. 4º, XI, da Lei 14.129/2021).


Dessa forma, o uso do algoritmo também pode e deve ser discutido.


Legalidade da pré-seleção.


Estes esclarecimentos e conclusões iniciais servem apenas para abrir o debate. Profissionais das áreas de políticas públicas, matemática e computação certamente terão informações precisas e podem elevar o nível da discussão, apresentando argumentos que reforçam ou negam o que foi dito nas três partes deste artigo. Contudo, elas são um resumo geral, que já permite uma análise jurídica.


Nos textos foram indicadas possíveis situações de quebra de princípios como a moralidade, a eficiência, a isonomia, a razoabilidade e a proporcionalidade. Cada uma dessas questões já seria suficiente para caracterizar a ilegalidade das escolhas feitas.


Além disso, quando estabelece uma restrição ao crescimento dos cursos, mesmo tendo conhecimento de que poderiam ser ofertadas mais de 13 mil vagas novas em cursos de medicina, o MEC se afasta de seu objetivo no Programa Mais Médicos. Ao invés de reordenar e desconcentrar a oferta, o órgão restringe a abertura de novos cursos.


E se não forem suficientes essas ilegalidades, a escolha de municípios também peca por não aproveitar as novas regras e modalidades da nova Lei de Licitações.


Quando a Lei do Programa Mais Médicos, Lei 12.871/2013, tratou da pré-seleção havia uma margem maior de discricionariedade, pois não estavam consolidados na norma licitatória os procedimentos para as situações criadas. Entretanto, a Lei 14.133/2021 tem procedimentos auxiliares que se adequam à demanda de pré-seleção de municípios.


Existe, por exemplo, a possibilidade de uso do procedimento de credenciamento, assim descrito na Lei de 2021:


Art. 79. O credenciamento poderá ser usado nas seguintes hipóteses de contratação: I - paralela e não excludente: caso em que é viável e vantajosa para a Administração a realização de contratações simultâneas em condições padronizadas; [...] Parágrafo único. Os procedimentos de credenciamento serão definidos em regulamento, observadas as seguintes regras: I - a Administração deverá divulgar e manter à disposição do público, em sítio eletrônico oficial, edital de chamamento de interessados, de modo a permitir o cadastramento permanente de novos interessados; II - na hipótese do inciso I do caput deste artigo, quando o objeto não permitir a contratação imediata e simultânea de todos os credenciados, deverão ser adotados critérios objetivos de distribuição da demanda; III - o edital de chamamento de interessados deverá prever as condições padronizadas de contratação e, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, deverá definir o valor da contratação; (grifamos)

O uso do credenciamento também privilegiaria a segurança jurídica, pois ao final do procedimento os municípios já assinariam o termo de adesão. Isso reduziria, muito, a incerteza político-administrativa criada com a ideia de postergar esta assinatura para depois da eventual vitória no chamamento das mantenedoras. O tema é de suma importância, especialmente considerando as eleições municipais de 2024 e o período de transição que virá justamente na época em que os termos teriam de ser assinados.


Em acréscimo, o uso de procedimento também satisfaria a decisão do STF na ADI 81, que diz: “fica ressalvada a possibilidade de a sociedade civil pleitear o lançamento de editais para instalação de novos cursos em determinadas localidades, cabendo à Administração Pública responder a esses pleitos de forma fundamentada, com publicidade e em prazo razoável” (voto de ratificação da cautelar proferido pelo Min Gilmar Mendes). Com o credenciamento ou talvez com uma forma adaptada da manifestação de interesse (Art. 81, da Lei 14.133/2021), esta determinação poderia ser cumprida.


“fica ressalvada a possibilidade de a sociedade civil pleitear o lançamento de editais para instalação de novos cursos em determinadas localidades, cabendo à Administração Pública responder a esses pleitos de forma fundamentada, com publicidade e em prazo razoável” (voto de ratificação da cautelar proferido pelo Min Gilmar Mendes).

A própria decisão do STF, enfim, é o derradeiro motivo para a ilegalidade da pré-seleção automatizada ora discutida. A ordem do Min. Gilmar Mendes está em pleno vigor e é de clareza solar o fato de que o procedimento feito até agora não a cumpre. Portanto, independentemente dos argumentos anteriores, o descumprimento da decisão judicial condena todo o edital de chamamento 2023.


Em suma, diante das ilegalidades e possíveis inconsistências é possível afirmar que a pré-seleção dos municípios merece ser refeita.


Apesar do claro esforço em buscar uma boa metodologia, o procedimento se equivoca ao negligenciar a participação da sociedade civil e usar parâmetros contestáveis. Além disso, erra também em relação a transparência. Nesse sentido, inclusive, havia a informação de que o código do algoritmo seria público (Nota Técnica nº 22/2023/GAB/SERES/SERES, item 10.13), mas até o momento não há um link ou documento com esse conteúdo no site oficial do programa.


Esta modificação é urgente, pois já estamos às vésperas da apresentação de propostas e o risco de distorções e ilegalidades precisa ser considerado.


Acesse os textos anteriores para melhor compreensão do tema:




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