Pós-graduação: restringir as áreas de atuação tem fundamento?

Uma faculdade pode reunir professores qualificados, experiência acadêmica e estrutura adequada para oferecer uma especialização e, ainda assim, ficar impedida de fazê-lo. Basta que não possua um curso de graduação na mesma área. É essa a consequência de uma proposta de resolução do Conselho Nacional de Educação (CNE), ainda sujeita à homologação do Ministro da Educação.

A justificativa é assegurar a qualidade da pós-graduação. O objetivo é legítimo, mas a proposta apresenta dois problemas: cria uma restrição que a legislação não prevê e utiliza a existência de graduação na mesma área como condição obrigatória, sem demonstrar que ela seja indispensável à qualidade da especialização.

Uma restrição que a legislação não estabeleceu

O art. 29 do Decreto nº 9.235/2017, alterado pelo Decreto nº 12.456/2025, disciplina a habilitação das instituições de ensino superior para oferecer cursos de pós-graduação lato sensu. Seu § 2º exige a oferta regular de pelo menos um curso de graduação ou de pós-graduação stricto sensu, mas não determina que as especializações pertençam à mesma área de conhecimento.

A proposta de resolução do CNE acrescenta essa condição para as faculdades. Para as especializações em saúde, estabelece ainda uma regra específica, vinculando sua oferta à existência de graduação autorizada na área, mesmo para instituições com autonomia. A diferença é relevante: exigir professores qualificados, projeto pedagógico e estrutura adequada é regulamentar as condições acadêmicas de um curso. Impedir sua oferta porque a instituição não possui determinada graduação é estabelecer uma nova condição para o exercício de uma atividade educacional.

A comparação com a graduação reforça esse limite. Isto porque a Constituição Federal e a LDB asseguram às universidades autonomia para criar cursos, tratando-as de maneira diferente das faculdades. Na pós-graduação lato sensu, porém, a legislação não estabeleceu distinção semelhante para definir as áreas em que cada instituição pode atuar. A diferença de tratamento pode até ser atenuada por normas regulamentares, como no caso de centros universitários, mas o tratamento restritivo tem de constar da lei. Não cabe ao CNE presumir sua extensão às especializações para criar uma restrição por resolução.

O próprio Conselho reconheceu os limites do poder regulamentar no Parecer CNE/CES nº 146/2018, que fundamentou a regulamentação atualmente vigente. Ao tratar da tentativa de restringir a oferta de especializações às instituições tradicionais de ensino superior, como faculdades, centros universitários e universidades, o relator Gilberto Gonçalves Garcia afirmou:

“[…] o Decreto nº 9.235/2017 possui natureza de norma regulamentadora […] não pode inviabilizar condição ou garantia inserta na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.”

Se nem o decreto pode acrescentar restrições à lei, por força da hierarquia normativa, uma resolução administrativa tampouco pode fazê-lo.

A restrição por áreas de conhecimento, aliás, já havia sido objeto de controvérsia no próprio Conselho. O Parecer CNE/CES nº 245/2016 propôs limitar a oferta de especializações à mesma grande área de conhecimento dos cursos de graduação, exigindo ainda Conceito Institucional igual ou superior a 3. Embora o parecer tenha sido aprovado por unanimidade, o conselheiro Paulo Barone, com a concordância de Yugo Okida, apresentou declaração de voto contrária à “criação de restrições à oferta de cursos de especialização por áreas de conhecimento, contrariamente às normas vigentes”. A limitação não foi incorporada à Resolução CNE/CES nº 1/2018, aprovada após o reexame.

A proposta atual recupera uma restrição anteriormente discutida. Como os fundamentos jurídicos não mudaram, não há razão para que o CNE adote agora entendimento diferente.

O problema de proibir cursos com base em classificações

A Cine Brasil, utilizada pelo Inep, organiza os cursos superiores em áreas de conhecimento para fins de classificação e produção de informações educacionais. A proposta do CNE transforma essas áreas gerais em limites para a atuação das faculdades, utilizando uma classificação estatística para determinar quais especializações podem oferecer.

O problema é que uma classificação não mede, por si, a capacidade acadêmica de uma instituição. A própria Cine Brasil contempla cursos interdisciplinares, que precisam ser enquadrados em uma área geral. Quando nenhuma área predomina, a classificação pode considerar aquela com maior participação relativa na carga horária. Esse critério permite organizar informações sobre cursos que combinam diferentes conhecimentos, mas não demonstra que sua oferta deva ficar restrita às instituições com graduação na área escolhida.

Imagine uma faculdade que ofereça graduação em Filosofia e pretenda criar uma especialização em Inteligência Artificial aplicada à Medicina. O curso poderia combinar 26% da carga horária em filosofia e ética, 25% em medicina, 20% em computação, 15% em gestão e 14% em estatística. A maior participação relativa de Filosofia poderia favorecer o enquadramento nessa área, embora a formação continuasse voltada à aplicação da inteligência artificial na saúde. O exemplo revela um efeito indesejável da proposta. Em vez de organizar o currículo exclusivamente segundo as necessidades da formação, a instituição teria um incentivo para ajustar a carga horária das disciplinas à área de graduação que já oferece. Uma diferença de poucos pontos percentuais poderia influenciar a possibilidade de oferta, sem qualquer alteração na capacidade acadêmica da instituição.

A dificuldade aparece também na definição das áreas da saúde. Na Cine Brasil, Serviço Social integra a área geral de Saúde e bem-estar, enquanto Psicologia pertence a Ciências sociais, jornalismo e informação. Já a Resolução CNS nº 287/1998 reconhece assistentes sociais e psicólogos como profissionais de saúde de nível superior. São classificações elaboradas para finalidades diferentes, que não necessariamente coincidem.

Qual delas prevalecerá na aplicação da restrição às especializações em saúde? Uma especialização em inteligência artificial aplicada à Medicina será considerada da área da saúde ou da computação? E uma especialização em saúde mental oferecida por uma faculdade de Psicologia?

A graduação na mesma área garante qualidade?

O parecer justifica a restrição pela necessidade de evitar especializações desvinculadas da experiência institucional, mas não apresenta evidências de que faculdades com graduação na mesma área ofereçam cursos melhores. A existência de uma graduação correspondente não garante a qualidade da especialização, assim como sua ausência não demonstra incapacidade acadêmica.

A declaração de voto mencionada anteriormente também questionava a utilidade educacional da restrição. Paulo Barone advertiu que ela:

“[…] não contribui para o cumprimento do papel destes cursos frente às demandas por formação continuada para o mundo do trabalho, impedindo que experiências virtuosas em curso possam prosseguir.”

A advertência permanece atual, até porque o art. 1º da própria minuta reconhece a formação continuada como finalidade das especializações. Restringir sua oferta às áreas de graduação pode impedir que instituições acompanhem novas demandas profissionais e desenvolvam cursos inovadores. A necessidade de demonstrar os benefícios dessa escolha é ainda maior porque o próprio parecer de reexame recomenda a realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR), ou a apresentação de decisão fundamentada de dispensa, antes da homologação.

A incoerência aparece também no tratamento das instituições. A proposta admite que instituições científicas e tecnológicas ofereçam especializações relacionadas às suas pesquisas e que determinadas entidades obtenham credenciamento exclusivo com fundamento em sua experiência e qualificação. Uma faculdade já credenciada, porém, poderá ser impedida de oferecer cursos nessas mesmas áreas por não possuir graduação correspondente. No limite, uma mantenedora poderá precisar credenciar outra instituição, dedicada exclusivamente à pós-graduação, para continuar oferecendo especializações que sua faculdade já ministrava. Os professores, a infraestrutura e a experiência acumulada poderiam permanecer os mesmos. A mudança seria institucional, sem qualquer ganho necessário para a qualidade da formação.

O custo de uma proibição

A minuta preserva turmas já iniciadas e aquelas com editais publicados antes de sua vigência, mas impede novas ofertas em desacordo com as restrições. O prazo de adaptação de 180 dias não resolve esse problema: instituições que já oferecem especializações poderão perder a possibilidade de abrir novas turmas, independentemente das condições acadêmicas que consigam demonstrar.

Também existem consequências para a concorrência e para os estudantes. A medida reduz a possibilidade de atuação de faculdades em novas áreas e pode limitar as alternativas de formação continuada, especialmente onde a oferta de especializações já é restrita.

Esses efeitos também merecem exame à luz do art. 4º da Lei nº 13.874/2019, que procura evitar abusos regulatórios capazes de prejudicar a concorrência e criar reservas de mercado. Os incisos III e V vedam, respectivamente, exigências técnicas desnecessárias à finalidade pretendida e o aumento dos custos de transação sem demonstração de benefícios. A proposta pode produzir ambos os efeitos, ao restringir a oferta de especializações e impor custos de reorganização institucional sem demonstrar ganhos correspondentes para a qualidade do ensino.

A Constituição também protege a livre concorrência (art. 170, IV) e a liberdade de ensino pela iniciativa privada, observadas as normas gerais da educação nacional e a avaliação de qualidade pelo poder público (art. 209). Essas garantias convivem com a competência estatal para regular a educação superior, mas exigem que as restrições impostas respeitem os limites legais.

O CNE dispõe de instrumentos para exigir projetos pedagógicos consistentes, docentes qualificados e condições efetivas de ensino. Pode aperfeiçoar esses instrumentos e fiscalizar seu cumprimento. O que não pode é substituir a avaliação da capacidade acadêmica por uma proibição que a legislação não estabeleceu.

A qualidade da pós-graduação merece proteção. Mas a exigência de graduação na mesma área não encontra fundamento na legislação, nem há demonstração de que contribua para esse objetivo. A proposta, assim, impõe uma proibição cuja legalidade e utilidade educacional são questionáveis.

Sobre o co-autor: Marcelo Saraceni é Sócio-fundador da FACETI/ iBEXT Business School. Presidente da ABIPG - Associação Brasileira das Instituições de Pós-Graduação. Consultor e Mentor em Estratégia, Internacionalização, Inovação e M&A .

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