Cursos de medicina: qual é o papel do CNE diante de decisões ainda em revisão?

Enquanto o debate sobre a aplicação conflituosa do Enamed domina as atenções, outra questão permanece aberta: o próprio Ministério da Educação continua revendo suas decisões sobre cursos de medicina. Isso significa que muitos processos ainda dependem da correção de critérios técnicos e jurídicos, justamente aqueles que, mais adiante, poderão chegar ao Conselho Nacional de Educação (CNE).

A razão é simples. A aplicação de critérios objetivos utilizados pelo próprio MEC, especialmente aqueles relacionados aos leitos do SUS e aos indicadores de necessidade social, continua sendo revista em processos administrativos. O que é natural diante da forma como são lançados esses dados, em alguns casos, por declaração de terceiros nos sistemas oficiais. Por isso, novas decisões e novas portarias de autorização e ampliação de vagas continuam sendo editadas.

Persistem, ainda, controvérsias sobre a interpretação de conceitos legais, como o de “região de saúde”. Em caso relativamente recente sobre a cidade de Pindamonhangaba, o Poder Judiciário constatou que “a análise dos autos demonstra que o critério geográfico utilizado pela SERES/MEC para aferir a suficiência da rede assistencial (…) não encontra amparo no Decreto Federal nº 7.508/2011 nem na legislação estadual paulista” e concluiu: “a adoção de um recorte territorial indevido reduziu artificialmente a base de cálculo de leitos SUS disponíveis”. Não se tratava, portanto, de mera divergência interpretativa, mas da utilização de um critério territorial incompatível com a disciplina jurídica das regiões de saúde.

Todas essas situações estão previstas na decisão do STF sobre cursos de medicina, que, nos embargos de declaração da ADC 81, reafirmou que:

“Insurgências acerca da condução, pelo MEC, de um dado processo administrativo, ou quanto aos critérios aplicados na apreciação da situação particular de uma determinada instituição de ensino, dão ensejo a possíveis questões a serem solucionadas no âmbito de eventual pretensão individual e subjetiva, perante o órgão jurisdicional competente.”

Ao fazê-lo, o Supremo deixou claro que a constitucionalidade do modelo regulatório não elimina a possibilidade de ilegalidades em sua aplicação concreta. Os casos individuais continuam sujeitos ao controle administrativo e judicial, razão pela qual erros e excessos do MEC ainda podem – e devem – ser corrigidos.

Se o próprio MEC continua revendo decisões administrativas mediante a reavaliação dos dados e da aplicação dos critérios legais, e se o próprio STF remete essas controvérsias à jurisdição ordinária, é inevitável que parte delas alcance a instância recursal administrativa. Por isso, a capacidade do CNE de apreciar esses recursos com independência deixa de ser um debate meramente institucional e passa a ser uma garantia concreta dos administrados. Em certa medida, esta é até uma forma de reduzir a necessidade de recorrer ao Judiciário.

Alguns casos são resolvidos pela própria SERES. Outros chegam ao CNE. Nesse ponto surge um velho problema: a autonomia da instância recursal. O desafio não é ampliar a comunicação entre os órgãos, mas assegurar que a interação institucional preserve a independência decisória do Conselho. Um Conselho Nacional de Educação mais autônomo reduziria significativamente a necessidade de judicialização.

Essa autonomia depende, em primeiro lugar, de estrutura. Um número maior de assessores e de técnicos tão qualificados quanto os que hoje atuam no Conselho fortaleceria sua capacidade de exercer, na prática, uma atuação mais independente.

Há também uma questão jurídica. O CNE desempenha um papel duplo: participa da formulação das políticas públicas e da interpretação das normas, mas também atua como instância recursal das decisões regulatórias do MEC. Para essa segunda função, a legislação ainda não disciplina com clareza os limites da atuação da SERES como órgão recorrido. O modelo procedimental atual – e a falta de estrutura – faz com que a Secretaria atue simultaneamente como autora da decisão recorrida e como responsável pela instrução do recurso administrativo interposto contra ela. Essa sobreposição de funções merece reflexão, pois cria uma tensão objetiva com as garantias de imparcialidade esperadas de uma instância recursal administrativa – é como se um juiz instruísse o tribunal sobre o recurso interposto contra seus próprios atos.

Essa fragilidade ficou evidente esta semana em um processo envolvendo curso de medicina. Em voto inicialmente apresentado, um dos conselheiros entendeu que não poderia haver revisão de determinados dados porque, segundo instrução encaminhada pela SERES no processo recursal, não existiriam precedentes administrativos. Os casos apontados pela recorrente teriam sido apenas correções de “erro de fato”, e não revisões de dados com base em novas informações.

O próprio debate no colegiado, contudo, revelou a importância de uma instância recursal efetivamente independente. Os conselheiros lembraram que existiam precedentes administrativos envolvendo revisão de indicadores e de dados, inclusive em situações semelhantes à discutida no recurso. Cabe acrescentar, à margem do que foi discutido no colegiado, que em um desses casos a revisão ocorreu exatamente da forma pretendida pela recorrente: após o encaminhamento de um ofício pelo município onde seria instalado o curso.

Diante das ponderações no plenário, foi formulado pedido de vista para aprofundamento da matéria. O episódio demonstrou, na prática, o valor do debate colegiado e da independência de todos os conselheiros, permitindo que informações relevantes fossem reapreciadas antes da conclusão do julgamento.

Na realidade, a distinção talvez seja apenas terminológica. Toda correção de erro de fato pressupõe, por definição, a revisão da decisão anteriormente proferida. Se algumas portarias foram modificadas porque se reconheceu erro nos dados utilizados, inegavelmente houve revisão administrativa. A discussão passa a ser apenas sobre a causa da revisão, e não sobre sua existência. Se a própria Administração admite que determinadas decisões podem ser revistas por erro de fato, o órgão recursal não pode presumir que essas revisões são juridicamente impossíveis. E, se realmente havia precedentes administrativos aplicáveis ao caso, sua adequada consideração no julgamento é indispensável para a coerência da atuação administrativa.

Casos assim, somados a portarias que ainda estão sendo publicadas, demonstram que o debate sobre os cursos de medicina não terminará com o julgamento da ADC 81 nem com a implantação do Enamed. Enquanto houver decisões administrativas passíveis de revisão, continuará existindo espaço para recursos e controle de legalidade. Nesse cenário, fortalecer a autonomia decisória do Conselho Nacional de Educação deixa de ser apenas uma questão administrativa. Passa a ser um elemento essencial para reduzir litígios, aumentar a segurança jurídica e permitir que o próprio sistema regulatório seja capaz de corrigir seus erros, sem transferir ao Poder Judiciário a tarefa de fazê-lo, caso a caso.

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